卫生监督部门按照《中华人民共和国食品卫生法》(以下简称《食品卫生法》)进行的一次执法行为，竟然被管理相对人以国务院文件为依据诉为“超越职权”，并提起行政诉讼。当卫生行政部门主动应诉并递交行政诉讼答辩状后，法院裁定管理相对人撤诉，随后管理相对人主动缴纳了罚款和滞纳金。案件的胜诉维持了卫生行政部门的原处罚决定，捍卫了《食品卫生法》的尊严，在社会上引起了广泛关注。
一、案情经过
(一)案件的由来
2006年1月11日，淄博市卫生局卫生监督所卫生监督员在进行元旦、春节期间食品卫生专项整治活动观场监督检查时(出示证件)发观，淄博天山健龙植物油有限公司生产加工花生油所使用的原料花生米中掺有霉变的花生米，加工时也未将霉变花生米去除，储存花生米的原料仓储内无防鼠、防潮和通风设施，现场发观李某等7名从业人员未取得健康证明正在从事食品生产经营活动，据此，卫生监督人员制作了《观场检查笔录》和《询问笔录》，对其下达了《卫生监督意见书》。随后，卫生监督人员按法定程序进行立案，调查终结后，组织3名卫生监督员对案件进行了合议，经过合议认定：淄博天山健龙植物油有限公司李某等7名食品从业人员未取得健康证明从事食品生产经营活动，违反了《食品卫生法》第二十六条第一款之规定；食品原料库无防鼠、防潮设施，所使用的原料花生米直接放于地面，违反了《食品卫生法》第八条第一款第一、三项之规定；生产加工花生油所使用原料花生米中掺有霉变花生米，加工制作过程中未将霉变花生米去除的行为违反了《食品卫生法》第九条第一项之规定，分别处以3000元、3000元、9000元罚款的行政处罚，合并罚款1．5万元。根据以上情况，我局于2006年1月24日对该公司下达了《行政处罚事先告知书》，并于当日送达，1月25日该公司副经理庄某如约进行了陈述和申辩，卫生监督员当场制作了《陈述和申辩笔录》，我局再次组织监督员进行合议之后，于3月1日对该公司下达了《行政处罚决定书》(淄卫食罚字[20061001号)，并于当日送达。
(二)当事人不服，提起行政诉讼
对我局的处罚决定，淄博天山健龙植物油有限公司表示不服。5月29日，该公司依法提起行政诉讼，以“超越职权、执法主体不具有法定资格”为由，请求法院依法撤销淄博市卫生局“甾卫食罚字[2006]001号”行政处罚决定书，并申请停止执行对其的行政处罚。该公司提供的主要依据是，2004年9月1日国务院下发了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发[2004]23号，以下简称《决定》)，明确了各监督管理部门的职责：农业部门负责初级农产品生产环节的监督管理；质检部门负责食品生产加工环节的卫生监督管理，将现有卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监督管理职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监督管理；卫生部门负责餐饮业和食堂消费环节的监督管理，食品药品监督管理部门负责对食品安全的综合监督，组织协调和依法组织查处重大事故。该公司认为淄博市卫生局在生产加工领域对其生产场所的卫生条件、卫生防护和从业人员健康卫生状况进行查处是超越职权的行政行为，应由质检部门负责查处，这是质检部门的职权。
(三)市卫生局应诉
面对被处罚单位提起的行政诉讼申请及其陈述理由，淄博市卫生局向法院递交了《行政诉讼答辩伏》，对该公司进行了驳诉。指出淄博天山健龙植物油有限公司位于我市高新技术开发区四宝山镇李家村，根据《食品卫生法》第三条、第三十二条和《食品卫生监督程序》第八条的规定，我局有权管辖该公司的食品生产经营活动，查处其在食品生产经营活动
户的违法行为。《食品卫生法》第九章附则中对“食品生产经营”的解释包含了食品的加工，该公司违反了《食品卫生法》的有关规定，存在重大的食品安全隐患，淄博市卫生局依法给予行政处罚，事实清楚，证据确凿，执法主体具有法定资格，适用法律正确，符合法定程序。为了维护法律尊严，制裁违法行为，保护人民群众身体健康，确保食品安全，人民法院应判
决维持原行政处罚决定，驳回淄博天山健龙植物油有限公司的起诉。
(4)法院裁定撤诉，维持原行政处罚决定
淄博天山健龙植物油有限公司于8月23日(原定开庭日)提出撤诉申请，张店区人民法院裁定撤诉，并执行卫生行政部门的处罚决定。该公司于当日缴纳了1．5万元罚款及滞纳金。
三、法律思考者
此案从案件受理→立案→行政处罚→行政诉讼→裁定撤诉→执行行政处罚决定→结案的过程，为我们今后的卫生监督执法工作带来了很多法律思考：
(一)效力层级定位
《决定》仅仅是一个规范性文件并非行政法规，其效力层级低于法律法规。理由：①《宪法》第八十九条规定：国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”，由此可见“决定”这种形式，并非行政法规；②《立法法》第六十一条规定：行政法规由总理签署国务院令公布。显然《决定》仅仅是国务院以国发[2004]23号文件发布的，根本不符合行政法规的公布程序；③《行政法规制定程序条例》规定的行政法规名称有条例、规定、办法三种，没有“决定”这一名称。
(二)《决定》出台背景和职责职能划分准确定位
首先肯定的是国务院根据《宪法》第八十九条有权出台这个《决定》，但它不能与上位法《食品卫生法》相抵触。同时根据该《决定》出台后，中央编办发[2004]35号《关于进一步明确食品安全监督管理部门职责分工有关问题的通知》中明文规定：“卫生部门负责食品流通环节和餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生监督管理，负责食品生产加工环节的卫生许可，卫生许可的主要内容是场所的卫生条件、卫生防护和从业人员健康卫生状况的评价与审核，要严厉查处上述范围的违法行为”，由此可见，即使职责职能调整后卫生行政部门也不是不监督管理，而是有重点地加大力度监督管理。
(三)人民法院裁定原告申请撤诉的原因
根据《行政诉讼法》第五十一条规定“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”。人民法院之所以裁定被告撤诉还是体观了秉公执法、依法办案。《行政诉讼法》第五十二条规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”。显然《决定》只是一个规范性文件，不能作为依据。尤其是在
2004年5月18日最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中明确规定：规范性文件不是正式法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。显然作为规范性文件的《决定》和《食品卫生法》是无法比拟的。
(四)卫生行政部门卫生监督管理的主体地位不可动摇
我们国家实行依法治国，依法治国的基本特让是政府的权力自觉限制在法律范围内、保证国家各项工作都依法进行。作为卫生行政部门也必须依法行政，《食品卫生法》第三条、第三十二条明确规定：国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作，县级以上地方人民政府卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责。《行政许可法》第六十一条规定“行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查”。同时《行政许可法》第六十二条规定“行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查”。如果违反上述规定，就要承担第七十七条规定的法律责任(行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法其追究刑事责任)。所以卫生行政部门不能只许可不监督管理，而是要依法许可，在提高许可门槛的同时，加大执法力度，依法监督管理。国务院的《决定》、中编办的文件可以调整部门职能，但它不能与法律相抵触，更无权剥夺法律赋予卫生行政部门对食品卫生进行监督管理的权力，进而导致法律上不作为而被追究法律责任。
