董一平局长在全市卫生行政执法

工作会议上的讲话

（2007年9月4日，据记录整理）

同志们：

今天的会议分两段召开，上午主要是各县（市、区）汇报交流，下午布置安排工作。刚才程所长代表市卫生监督所作了工作报告，马上朱市长还要讲话，许局长还要作会议总结，具体的工作按照市政府领导的要求和市局、市所的布置去落实。我只是就卫生监督执法工作讲一些个人的思考和想法，供同志们在贯彻落实本次会议精神时参考。讲三个问题：

     第一个问题，为什么要召开这次会议？

这也是监督所在向我汇报这次会议筹备和安排情况时，我提出的问题。我认为，为什么要召开这次会议，有这么几个背景情况：         第一个情况，是我们市和各县（市、区）的卫生监督机构独立组建工作已基本完成。这就需要我们进一步深入思考和明确，我们独立组建卫生监督机构干什么、怎么干、怎么干好。笼统地讲这几个问题很好回答。干什么，卫生部39号部长令第二十二条规定得很明确，市县两级卫生监督机构的主要职责为四项，即卫生行政许可、公共卫生监督、医疗卫生监督及其他。但“怎么干”，尤其是“怎么干好”这个问题，我看就不那么好回答了，即使是干什么的问题，这四项职责，联系到我们滁州的实际，如何细化为一条一条的具体任务，如何分解落实到各级卫生监督机构，分解落实到各级卫生监督机构的各个科（股）室和人头，不同时期不同情况下要抓住哪些重点工作、重要环节和重要方面，恐怕就不那么好回答了。还有一个具体的问题，即琅琊区监督所成立了，那么市区这一块，我们市所管哪些事、管到什么范围，区所管哪些事、管到什么范围，这个问题同样是干什么的问题，我们现在谁能讲得清？当时组建区所时，我提出要求，一定要明确具体划分，做到不重不漏，否则，两个所怎么履行职责，万一出了问题该谁负责。应该有个文字的东西。诸如此类的问题，需要我们广泛调研，深入思考。这是我们这次会议要考虑的最基本的问题。

第二个情况，去年省对各市的目标管理考核，我们的位次不理想，今年又已经过去了8个多月，这8个多月我们干得怎么样，还有4个月如何补缺补差，确保全面完成今年目标任务，并争取在全省取得较好位次。这就需要我们进行认真细致的分析，我们去年差，差在哪些方面，哪些工作丢了分，拖了后腿，今年以来这些方面怎么样，还有哪些新的问题，下一步如何整改、如何弥补、如何完善。我看这是我们这次会议所要解决的最直接的问题。

第三个情况，现在学校已经开学，中秋、国庆“两节”也在即。暑假期间来安半塔中学食堂出了问题，幸好来安县卫生部门事前做了大量工作，事发时报告和处置及时，受到省厅通报表扬。反过来问我们自己，如果我们事先没有做相关的工作（之前对此中学食堂进行了多次检查），事发时报告处置再不及时到位，那会是什么结果？再深入问一下，就算是我们这次受到表扬，以后还会不会再出类似的问题，再出类似的问题我们能不能保证是受表扬的结果而不是受批评甚至是受追究的结果？因此，如何搞好当前学校卫生和“两节”的卫生监督工作是当前我们要安排布置的最迫切的问题。

第四个情况，在全市卫生监督机构独立组建基本完成的情况下，我们市监督所的班子在市委、市政府的关心支持下现在也到位了。过去在对县（市、区）的业务指导方面，应该讲我们滁州是做得不够的，是弱项，是丢分的，那么以后如何加强，如何统筹指导协调全市卫生监督机构全面完成年度目标任务，也是一个需要我们认真思考、研究和加大力度落实的问题。

那么，为什么召开这次会，就是要针对以上最基本的问题、最直接的问题、最迫切的问题，进行思考、进行研究、进行安排布置。这是我要讲的第一个问题。

第二个问题，我们卫生监督执法工作当前主要存在哪些困难和问题？

这也是监督所在向我汇报时我提出来的，我想从以下几个方面作一些分析。

第一个方面，从我们监督执法机构自身来说，一是我们的执法体系还不健全，尤其是广大的农村，目前还既没有监督机构，也没有监督人员，处于基层没有腿的状况，这就极易造成信息不灵、反应不快、监督不到位。二是我们内部运行机制还不成熟，还处在逐步探索和积累经验的过程中。每年的工作怎么安排，上级安排的任务如何落实，工作的好坏如何考核，内部人事、财务和业务如何管理，还有刚才讲的，市对县（市、区）的业务如何指导，市所和区所的职责如何划分等等，都还没有相对成型的东西。三是工作条件不完备，主要是人员、车辆、监测设备和工作经费都很少，都不足。这是从我们监督执法机构自身来分析。

第二个方面，从我们的执法环境也就是执法的外部条件来看，总体上说，我们国家的民主法制进程在不断加快，公民的法律意识不断增强，执法环境在不断变好。但是在我们具体的监督执法过程中，还经常会遇到一些矛盾和困惑，我在有一次会议讲过，有这样一些问题：一是依法行政与经济发展水平的矛盾，比如市监督所多次向我汇报的一个问题，有一个小区排档群的操作间面积普遍不够，还紧临着厕所，能不能发卫生许可证，我说政府叫发就发。为什么？政府不叫发又怎么办呢，这涉及到一批下岗职工的再就业，从某种意义上讲，这也是大局，也有个组织纪律观念的问题，但是发也难，因为它确实不符合标准，要达标还要花不少钱，怎么办，作适当变通。二是依法行政与人们的法制意识、思想观念与行为习惯的矛盾，这方面能举的例子很多，我就不再举例了，可以想象，如果法制意识不强，他就会跟你胡搅蛮缠；有些东西明明不符合卫生标准要求，他是见惯不怪，如农村乡镇的饭店好过农村家庭，但不一定达标，你查他他不一定理解，你查处他他更接受不了。这都是思想观念和行为习惯方面的问题。三是依法行政与地方利益、地方保护或改善投资环境的矛盾，特别是招商引资企业，既是我们的执法对象，又是我们的服务对象，如何处理好，确实要慎重。四是与一些社会问题的矛盾，如下岗职工、特困人群等弱势群体，不但是个别人的经济承受能力问题，有的也是社会问题。五是“关系网”“说情风”。这些问题和矛盾都影响制约着我们公正执法、严明执法，都需要我们正确地对待，妥善地处理，是需要智慧的。

第三个方面，从我们的执法行为来看，由于自由裁量的空间较大，执法存在畸轻畸重，不规范；存在重许可、轻管理；重处罚、轻教育；重一般性检查轻严格执法；重一般性执法轻综合执法的现象。还有违规收费的行为，也还有“吃拿卡要”的现象，可以讲，社会反应还比较强烈，讲我们有些案件，当事人总能摆平；讲我们有些监督员家里都不用开伙，等等。有些反映肯定不是事实，但也肯定有事实的成分。

第四个方面，从我们的执法责任来说，我看了省厅领导关于卫生行政执法的一个讲话，其中提到四个“度”，我念一下：要进一步加大卫生行政执法工作的“速度”，提高快速反应能力，及时有效地查处和控制突发公共卫生事件、重大案件等严重损害人民群众健康的事件，维护社会的稳定。要进一步加大卫生行政执法工作的“广度”，覆盖所有卫生监管对象，特别是乡镇以下和城乡结合部是我们卫生行政执法工作的薄弱环节，要不留监督执法的空白区和死角。要进一步加大卫生行政执法工作的“深度”，覆盖所有监督执法内容，依法监督相对人生产、加式、经营、服务的全过程，纠正不规范的行为。要进一步加大卫生行政执法工作的“力度”，依法严肃惩处违法行为，做到该处罚的要处罚，该取缔的要取缔，该移送司法机关的要移送，一查到底，决不手软，维护法律的严肃性。这是对我们卫生行政执法的要求，也是我们的执法责任，这四个“度”有一度不“度”，都是我们的责任。而从现实情况来讲，由于主客观方面的原因，我们还难以全面尽到我们的执法责任，但万一出了问题，都免不了要追究我们的执法责任。那么我们如何才能尽到我们的执法责任呢，这就需要我们研究，抓住重点，抓住关键，抓住隐患。凡事预则立，不预则废。

第五个方面，从我们卫生执法协作机制来看，我们卫生执法需要很多部门的支持与配合，比如公安部门、工商部门、质量技术监督部门、食品药品监督部门等等，有些工作有些方面，我们互相支持配合得还不错，但有的还主要靠政府领导的协调，靠我们互相之间的熟人关系，这种协作机制目前还没有能很好地形成。去年，我们监督所查了一个民营医院的性别比问题，知道它有问题，由于我们查时无手段取证，移交公安部门后错过了时机，就没有办法处罚。如果有这样一个机制，一开始就可以抓到它的证据，我们就不会出现让它“逍遥法外”的问题了。

从以上几个方面分析了一些我们目前执法所面临的困难和问题，有的只是点一些现象，讲的很不全面，很不透彻，只是提供一个分析问题的思路。那么，如何解决这些矛盾和问题呢？

第三个问题，如何解决？

也是提供一个思路，主要从以下方面来考虑：

一、继续抓好卫生监督执法体系建设。我前面讲，这次会议是在各县（市、区）卫生监督机构独立组建工作基本完成的情况下召开的，讲独立组建工作基本完成，并不意味着我们监督体系建设工作的结束，相反这是一个长期的任务。当前一要继续解决人的问题，二要想方设法解决钱的问题，三要逐步解决监督体系向农村延伸的问题。人的问题，四个方面：一是缺编的争取人员尽快到位；二是编制不足的尽可能争取扩编增人；三是把好人员准入关，新进人员至少要有大专以上学历；四是抓好在岗人员培训。钱的问题，也是四个方面：一是人员供给一定要财政全额供给，这要理直气壮地争取；二是财政要安排必要的工作经费；三是争取罚没收入全额或大部分为留作内部建设和补助工作经费的不足；四是争取上级主要是交通工具、监测设备等方面的支持。至于监督体系向农村延伸的问题，看来从机构、编制、人员方面突破难度很大，这次我们代政府起草《关于进一步加快农村卫生事业发展的实施意见》，提出从乡镇防保站人员中设兼职的卫生监督员，在上级卫生部门委托和监督机构指导下协助履行卫生监督工作职责；还可以学习药监系统的做法，在村一级配备卫生监督信息员。待市政府文件出台后，各地要积极落实和探索。省里也确定了定远县作为农村卫生监督工作的试点县，希望能先行一步，摸索出一些经验来。

二、认真落实执法责任制和责任追究制

第一个层次，首先要明确各级卫生行政和监督机构的主要领导（包括局长、所长、甚至于科长、股长）是卫生行政监督执法工作的主要责任人。要加强法律法规的学习，切实承担起领导责任，把行政执法工作放在重要位置上，亲自抓，经常过问，疑难和重大案件要参与研究。

第二个层次，卫生行政监督机构的分管领导（包括副局长、副所长）要加强对监督执法工作的组织，深入基层，深入一线，现场指挥卫生行政执法工作，及时解决监督执法工作中的具体问题，保障监督执法工作有序地开展。

第三个层次，要把行政执法监督的任务和责任落实到每个执法人员，形成人人有目标、年年有目标，依法履行好监管职责，提高监管质量杜绝人情许可、人情监管、人情处罚，做到有案必查，查必有果，惩处违法行为，防止和纠正违规行为，树立良好形象。

第四个层次，强化目标考核。目标考核管理是我们各项工作的指挥棒，也是对我们年度工作结果的一个最终评价。就象是高考试卷，引导老师怎么教、学生怎么学，最终能否上大学、上名牌大学。因此，强化目标考核非常重要。关键是要有一套科学的指标体系和考核评价体系。近几年省厅在这方面作了大量工作，每年都有改进。抓好我们市县两级关键是结合自身实际，一是年初抓好指标分解，二是始终抓好落实，三是年终严格考核，兑现奖惩，这样就一定能促进我们全年任务的完成。

三、加强内部管理。内部管理主要一是人、财、物的管理，这方面，主要是制定和逐步完善各项规章制度，除了刚才讲的责任制和责任追究制以外，比较重要的还有财务制度、固定资产登记制度、车辆管理制度、考勤制度、奖惩制度、罚没物品登记销毁制度等，以制度来管人、管事，按制度办事，防止随意性和领导个人以及执法人员个人说了算。二是业务管理，业务管理主要是各项业务工作的程序和规范。执法一定要按程序办事，卫生行政执法其开展方式、步骤和过程就是程序，只有程序上合法，才能保证实体的公正、合法，否则，卫生执法行为就是无效行为甚至是违法行为。因此，卫生执法程序应引起执法者高度重视。就卫生监督来说，卫生监督程序包括卫生监督检查程序、卫生行政许可程序、卫生行政处罚程序、公文办理程序、卫生监督员任免和奖惩程序、重大案件合议程序、现场监督检测、采样工作程序等。除了程序以外，还有其他各种规范，程序也是规范，如卫生部《卫生监督稽查工作规范》、《卫生行政执法处罚文书规范》、《卫生监督制、着装管理规定》，还有省里的，如安徽省《卫生监督员行为规范》、《安徽省卫生监督稽查办法》，上级有明确规定的，我们要严格执行，有些内部工作程序，上级不可能规定得那么具体，我们就要结合自己实际来明确，只有按程序和规范办事，才能保证我们执法行为的合法性。

四、改进工作方法。改进工作方法首先要转变思想观念，转变那种我是执法的，执法就是“发发证，收收费，查查案件罚罚款”的思想观念，执法者也要学会做宣传工作、教育工作；执法不但要有法律观念，也要有政策观念、有大局观念和群众观念，也要学会不但运用法律，也能灵活运用法律以外的有效方法来实现我们的执法目的。比如，餐饮业这个行业点多面广，一家一家地去监管，我们人手紧，确实难以管到位，我觉得定期举办培训班就是个好方法，通过培训班学习，有相当一部分业主就会了解餐饮卫生标准，增强接受我们监管的意识，如果再辅之以典型案件的查处和宣传，就可能收到查处一件教育一片的效果。再比如有些下岗职工和其他社会弱势群体，从事餐饮行业确实一开始对卫生标准不是太了解，经济上又很困难，再说深一点，也没有后台，没有人帮助说话，我们逮住一家伙就是数百上千，我感觉就不太适合，主要是教育。相反对有些屡次查处拒不整改而又较有实力的业主，就应该加大处罚的力度。还比如在所有监督执法工作中，学校卫生尤其学校食堂是最容易出问题也是责任最大的，就应该作为我们监管的重点。因此，如果就单个的案件来说，我们按照法律法规的程序和幅度进行查处，我想是不难操作的，而既依法办事，又能灵活运用各种政策手段和方法达到我们执法目的，这才是硬功夫，才是真本领。因此，我们不但要始终坚持依法办事，也要始终坚持政策观点、大局观点、群众观点；不但要学会运用法律手段，也要学会运用宣传的方法、教育的方法、抓重点的方法、抓典型的方法来落实我们的责任。具体地我在有次会议上讲过，一要坚持依法办事，二要加大宣传力度，三要坚持教育为主，整改为主，处罚为辅；四是处罚可重可轻的一般从轻，能减轻的还要减轻；五是少数典型案件，要依法从重处罚。决不能使罚款成为我们执法的唯一手段，更不能以此来创收，甚至下罚款指标。

五、加快行政审批改革。这是加强机关效能建设，提高办事效率，营造好的投资环境，预防腐败行为的一个重要举措。今年主要是将“两集中、两到位”落实好。我们市局的方案已报到市里，政府批准后要不折不扣地落实，包括审批项目，审批项目的办理、进中心的人员、车辆、办公设备和相关经费。各县（市）也要按照当地政府的要求参照办理，抓好这项改革。

六、探索与相关部门的协作和合作机制。这个问题，一方面我感到我们卫生监督执法工作有很多方面离不开相关部门的支持和配合，需要有一个互相支持配合的协作机制。但另一方面，这种协作机制如何建立，如何运作，我感到我现在也还讲不出一个什么好的办法来。中央有个提法叫部际联系会议制度，我们搞一些专项行动，经常成立一个领导组，我想，部际联系会议也好、领导组也好，它不但是一种形式，更是一种机制，一种协作机制，而这种机制都离不开政府的领导和协调，既是一种协作机制，也是一种领导机制。因此，我们要想做好卫生行政执法监督工作，首先要争取政府的重视和支持，要经常主动汇报，大的活动比如打击非法行医、进行食品安全专项整治，都争取政府出面，有关部门参加，组成专门的领导组，形成在政府统一领导下的某个部门为主，多部门参与的协作机制。其次，对工作联系比较多的部门，特别是公安部门和有关媒体，要经常介绍交流工作情况，加强沟通，寻求支持和配合。关于当前工作，程所长刚才已经布置了，马上许局长还要讲，特别是朱市长还要代表市政府提要求，希望大家认真贯彻落实。我只是强调两个问题：一个是学校已经开学了，学校食堂的卫生无论如何请同志们要重视，不能再出问题。怎么抓，要认真研究落实。据说来安有安排，落实的怎么样，如果真抓得不错，也可以在来安开个现场会。再一个是打击非法行医，包括无证无照行医，包括医疗机构聘用非卫技人员行医和出租、承包科室，非法开展性病诊疗，计划生育“两非”问题，还有非法发布医疗广告等等。以上这些问题，经过近几年的整治，有所好转，但总的形势不容乐观，滁城是屡禁不止，时有发生，特别是各地县城和部分乡镇还有许多管理的死角和空白点，可以讲是举报不断。因此，既要搞专项行动，也要常年抓，还要经常组织一些突击检查。这项工作责任在卫生局，任务主要是在监督所，现在各地的监督机构都独立组建了，希望首先是打击非法行医的工作能有新的起色。

我就讲这么多，仅供大家参考。谢谢大家！